Dos semanas después de la aprobación del Real Decreto Ley 12/2012
(más de una docena de Decretos Leyes en apenas un trimestre, buena
demostración de lo que es una “democracia parlamentaria”) en cuya Disposición Adicional Primera, se contiene lo que se ha dado en llamar “amnistía fiscal”, poco se puede decir ya de los principios de Justicia y Equidad contra los que atenta dicha “amnistía fiscal”,
entre otras cosas porque ya se ha dicho de todo (y con razón). El
objeto de este análisis no es, por tanto, reiterar esos argumentos, que
doy por sabidos y aceptados, sino explicar otros aspectos, más
desconocidos, por su dificultad técnica, pero que conviene sacar a la
luz.
¿De qué estamos hablando?
Legalmente la tal “amnistía fiscal” no es una amnistía sino el establecimiento de una “declaración tributaria especial”. No es lo importante la cuestión terminológica sino las consecuencias del proceso elegido para llevar a cabo la “amnistía fiscal”.
No estamos ante un impuesto especial (barato) como muchos creen, ni
tampoco ante un modelo similar al de pasadas amnistías (que luego
comentaremos), pero sí estamos ante un subterfugio legal, porque,
probablemente, con la legislación española y comunitaria en la mano, no
se podía hacer de otra forma.
Si ahondáramos en esa línea (en este trabajo no lo voy a hacer)
podríamos, en manos de hábiles juristas, llegar a defender que la
legislación no sólo no permite hacer lo que se ha hecho de esta
forma, sino que no permite hacerlo de ninguna de las formas, y que lo
que se ha producido en este caso es un auténtico fraude de ley, puerta
que dejo abierta para otros estudios, que también deberían abordar la
legalidad de la medida, si se considera un nuevo impuesto, establecida
en un Decreto-Ley, un instrumento normativo constitucionalmente muy
restringido
Al tratarse de una “declaración tributaria”
especial, pero, en el fondo, una más, hay que asociarla a algún
concepto tributario existente, es decir, a algún impuesto. Eso es lo que
se hace en la citada disposición adicional primera, en su apartado
1: se asocia a tres impuestos: Impuesto sobre la Renta de las Personas
Físicas, Impuesto sobre Sociedades e Impuesto sobre la Renta de no
Residentes . Llamo la atención sobre este último impuesto (el I.R.N.R.)
muy desconocido para la mayoría de los ciudadanos pero que podría jugar
un papel crucial en el desarrollo de la historia de este desatino.
Como todo el mundo sabe, el Sistema Tributario no consiste sólo en el
I.R.P.F., el Impuesto sobre Sociedades y el I.R.N.R. Falta, a grandes
rasgos, toda la imposición indirecta (especialmente el I.V.A.), que no
se menciona ni se puede mencionar. Esta omisión puede tener también
trascendencia a la hora de la toma de decisiones del defraudador que
determinará el éxito o el fracaso económico (el moral ya sabemos que es
un fracaso) del proyecto.
Dicho esto, en el fondo, la “amnistía fiscal”
consiste, en lenguaje llano, en una declaración adicional al I.R.P.F. o
Impuesto sobre Sociedades, que podríamos considerar como una “hojilla”
que determinados contribuyentes añadirán (licencia romántica anterior a
la presentación telemática) al cuadernillo de su declaración (en
realidad el plazo es distinto, hasta el 30 de noviembre de 2.012),
donde, previsiblemente, relacionarán una serie de bienes que tenían
ocultos al fisco, los valorarán y en la casilla “a ingresar”
calcularán el 10% de esa valoración para su ingreso en la Hacienda
Pública. Un mecanismo simple, sencillo y para toda la familia.
Lo que sucede a partir de ahí, nos lo cuenta el apartado 3 de esa
disposición adicional primera, con el tradicional fárrago jurídico que
marea y despista al profano en la materia: “El importe
declarado por el contribuyente tendrá la consideración de renta
declarada a los efectos previstos en el artículo 39 de la Ley 35/2006,
de 28 de noviembre, del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas y
de modificación parcial de las leyes de los Impuestos sobre Sociedades,
sobre la Renta de no Residentes y sobre el Patrimonio, y en el artículo
134 del texto refundido de la Ley del Impuesto sobre Sociedades,
aprobado por el Real Decreto Legislativo 4/2004, de 5 de marzo”. Esto, en “román paladino” quiere decir que esos bienes y derechos declarados, circulan, a partir de ese momento “con papeles”, con “carta legal”
que acredita que son tan limpios como nuestras nóminas o saldos en
cuentas corrientes: se considera que su origen es legal y que, por lo
tanto, no están sujetos a exigencias tributarias distintas de las de los
demás bienes obtenidos de forma legal (tributarán los intereses que
produzcan, las ventas que a partir de ese momento se realicen…) . Con
esto se ve que el término “amnistía fiscal” es incorrecto: de lo que estamos hablando es de “lavado o blanqueo de capitales” denominación que deberíamos usar a partir de ahora, pero que, por desconocimiento, ha permanecido olvidada.
Varios tipos de fraude.
Echemos un ojo ahora a la tipología del fraude o, mejor dicho, al
proceso de obtención de rentas no declaradas al fisco y su destino. La
mayoría de los contribuyentes que defraudan (que, a lo mejor, son la
mayoría de los contribuyentes) obtienen un “dinero negro” que es el beneficio del intercambio de bienes y servicios que no se ha declarado.
Aunque tradicionalmente tenemos el mecanismo defraudatorio asociado
al profesional que no hace factura ni declara las, por ejemplo,
consultas a pacientes que realiza, al fontanero que arregla avería en
los domicilios y cobra en efectivo y sin factura o al promotor que vende
los pisos por encima del valor escriturado, lo cierto es que este
esquema es idéntico en el trabajador que cobra unas cantidades por horas
extraordinarias fuera de nómina y de cotización a la Seguridad Social, o
al consejero de una entidad con cuenta en paraíso fiscal en la que la
entidad ingresa una cantidad para su jubilación, o al del político que,
en la cuenta numerada consecutiva a la del caso anterior, otras personas
ingresan una comisión por diversas gestiones.
En todos estos casos repito, el mecanismo es el mismo, pero, en todos
estos casos, el lector habrá sido capaz de identificar un factor
diferenciador: la cuantía del “dinero negro”.
En la mayoría de los casos, especialmente en el fraude a pequeña escala
(que igualmente hay que perseguir) el dinero negro que se obtiene
inmediatamente se gasta en comida, ropa, zapatillas para el hijo… de
forma que al final no queda nada: la renta obtenida que no se ha
declarada se pierde en el consumo y no queda “cristalizada”
en ahorro. Sin embargo en alguno de los casos que he descrito la renta
no declarada, bien porque excede del consumo de la unidad familiar del
que la genera, bien porque la unidad consume renta de otras fuentes, se
ahorra, acumulándose en forma de dinero, bienes o derechos que
permanecen ocultos en cuanto que son la materialización de una renta
previamente no declarada.
Ni que decir tiene que este segundo caso (ahorro de “dinero negro”)
sólo se produce en el gran defraudador (el otro bastante tiene con
sobrevivir con la renta, declarada o no, que obtiene). También es
evidente, con lo que ya sabemos, que la “amnistía fiscal”
propuesta por el Gobierno, sólo afecta a este segundo caso, porque
persigue regularizar el patrimonio oculto, no la renta obtenida en su
día no declarada. Salvando las distancias la medida es equivalente a
indultar y poner en libertad a los asesinos y mantener en prisión a los
rateros.
Es indignante pensar que es una “amnistía fiscal”
orientada exclusivamente dirigida al gran defraudador, el que ha
defraudado en cantidades superiores a las que podía consumir, pero es,
en cierta medida, reconfortante saber que, por lo menos, no se extiende a
todos los defraudadores y que, al regularizar bienes y derechos ocultos
pero no rentas ocultas, la Inspección podría, pese a todo, descubrir
esas rentas y hacerlas tributar como corresponde, sobretodo en lo que se
refiere a la imposición indirecta (y, en mi opinión también en la
directa, pero explicar esto excede de la intención de este artículo).
Virgencita, Virgencita…
La presente “regularización fiscal” no es
la única que ha habido en este país en el periodo de la democracia. Con
anterioridad ya se aplicaron medidas similares y, en el futuro se harán
más. Esa es precisamente una de las críticas más sólidas que se pueden
hacer a la medida: el desprestigio y falta de credibilidad con la que
salpica al Estado y a las Instituciones. De la misma forma que el marido
infiel que siempre pide perdón diciendo que “esta es la última vez”
acaba por no ser creído y tras media docena de infidelidades es puesto
de patitas en la calle, a la puerta de su domicilio conyugal, aquí la
consecuencia, “las patitas en la calle” es la
degradación de un Sistema Tributario, ya que sólo es cuestión de tiempo
esperar al momento en que se abra legalmente un hueco para saltárselo;
es la consagración del “todo vale” que somete a
las leyes (las tributarias lo son) a la conveniencia del momento, y
cuyo primer efecto(lo veremos en breve) será la absolución de muchos
defraudadores delincuentes porque, visto lo visto, el juez no se creerá
que la legislación tributaria sea seria y que, en consecuencia, sea
delito saltársela a la torera.
Como consuelo de tontos hay que decir que esta regularización es
bastante mejor que las anteriores. La de 1.991, por ejemplo, estaba
basada en la suscripción de Deuda Pública Especial, cuyo mecanismo
brevemente explicado es el siguiente: el defraudador (con dinero propio o
prestado) compraba Deuda del Estado, “especial”
en cuanto que tenía unos plazos de amortización más elevados y unos
tipos de interés más bajos (es decir que sería una mala alternativa de
inversión para sujetos “normales”) pero que
permitía que si, posteriormente, el contribuyente sufría una inspección
que descubriera impuestos dejados de pagar, en lugar de hacer frente a
ellos, podía oponer la excepción de esta Deuda Pública, dejando sin
efecto ese pago, porque ya había suscrito Deuda Pública Especial, al
menos en esa cuantía.
Esta deuda se convertía en un “escudo antisocial”
que evitaba que el defraudador pagara lo que debía porque ya nos lo
había prestado en forma de deuda. Era además de carácter preventivo
porque primero se “vendió” por la
Administración, amenazando con inspecciones masivas para que cada
defraudador comprase, en función del miedo, la cantidad de Deuda Pública
Especial, de “tela impermeable” en función
del paraguas que creía que le podría hacer falta ante una inspección
futura. Era, por último, absolutamente frustrante, por parte de la
Inspección de Hacienda, ver desbaratados todos los esfuerzos en la lucha
contra el fraude por la presentación por el defraudador del
salvoconducto de la Deuda Pública Especial, un dinero que ni siquiera
había sido entregado al Estado, sino simplemente prestado (y por el que,
aunque poco, había que pagar intereses).
Ese modelo era, evidentemente, aún más ominoso, y hoy, creo, sería
motivo de expediente por la Unión Europea, pero fue el empleado
entonces. Teniendo en cuenta quién gobernaba en 1.991, y que,
recientemente, un medio de comunicación como El País sigue
en sus editoriales apostando por ello, es probable que este tipo de
regularización fuera la alternativa del PSOE. En definitiva, el eterno
debate entre lo malo y lo peor.
Más allá de la amnistía
Lo más sorprendente, a mi juicio, de la medida de “amnistía fiscal”
fue la cuantificación de sus efectos económicos que se hizo en la
rueda de prensa posterior al Consejo de Ministros: 2.500 millones (lo
que supone aflorar 25.000 millones). Puede parecer una cantidad elevada
(y lo es) pero no es una cantidad tan elevada que compense la vergüenza e
ignominia a que se somete un Gobierno, ni es una cantidad que no se
pueda obtener de otra forma, que pase más desapercibida: por ejemplo, la
gasolina a dos euros proveería a las arcas de la Hacienda Pública más
de esa cantidad, la supresión de la deducción por adquisición de
vivienda (la única promesa cumplida por el Partido Popular entre miles
de puñaladas traperas) también, la aproximación en un par de puntos más
de la base liquidable del ahorro a la base liquidable general también,
la supresión de los 1.500 euros de exención de dividendos ocasionaría
un ingreso de otro tanto, la subida de medio punto en la cuantificación
de la imputación de rentas en viviendas vacías… Sin olvidar, por
supuesto, que prácticamente cualquier plan especial encargado a la
Agencia Tributaria podría adicionar esa cuantía.
La razón tenía que ser otra para arrastrarse por el fango buscando un
dinero, por otras vías, asequible sin mancharse los zapatos. Y cada vez
parece más claro que de lo que se trata no es de aumentar los ingresos
fiscales sino de que se repatríen y afloren capitales y que se inyecten
en el sistema financiero. Se está pensando en aquél que tiene dinero
negro guardado en su caja fuerte o en la caja de seguridad de un banco, o
en una cuenta en el extranjero (posiblemente en un paraíso fiscal) por
un lado y, por el otro, en su propio negocio, en su actividad, está
precisando de financiación, que no obtiene porque el crédito está
bloqueado. Se ve en la absoluta frustración de saber que tiene un dinero
que podría inyectar en su actividad pero que, como está oculto no lo
puede hacer (sería inmediatamente detectado) y por otro lado tiene la
negativa de las entidades de crédito a financiar su negocio pues
bastante tienen en este momento las entidades bancarias con financiarse a
sí mismas y especular con la Deuda Pública.
Para solucionar esta diatriba acude la presente “amnistía fiscal”,
permitiendo al precio de un 10% anticipado en un único pago, aportar al
circuito financiero de la economía esas cantidades, un tipo muy
interesante porque, al pagarse una sola vez, a diferencia de los
intereses de los préstamos, es, además un buen negocio.
Si esto se produce así el éxito económico, a cambio, insisto, de la
prostitución moral parece asegurado. Pero, para que esto sea así, se
necesitan una serie de condiciones que ya veremos si se cumplen y que, a
la postre, serán las determinantes del éxito del proyecto.
Inicialmente hay que advertir, porque es desconocido para la mayoría de los ciudadanos, que “amnistías fiscales” como la que se ha aprobado, se producen “ex lege”
todos los días, mediante el mecanismo de la prescripción. El artículo
66 de la Ley General Tributaria establece que prescribirá a los cuatro
años el derecho de la Administración para determinar la deuda tributaria
mediante la oportuna liquidación. Esto quiere decir que si llegamos
tarde (cuatro años desde el fin del plazo de declaración del tributo que
estemos comprobando) ya no podemos comprobar ni regularizar, ni exigir
impuesto alguno al defraudador.
Por lo tanto, el defraudador podría aflorar esos patrimonios sin
coste alguno con tal de que sea capaz de probar que proceden de renta
obtenida en periodos prescritos. A este respecto, por ejemplo, el
artículo 39 de la Ley del IRPF (Ley 35/2.006) es tajante cuando afirma
que “Tendrán la consideración de ganancias de patrimonio no
justificadas los bienes o derechos cuya tenencia, declaración o
adquisición no se corresponda con la renta o el patrimonio declarados
por el contribuyente, así como la inclusión de deudas inexistentes en
cualquier declaración por este impuesto o por el Impuesto sobre el
Patrimonio, o su registro en los libros o registros oficiales.
Las ganancias patrimoniales no justificadas se integrarán
en la base liquidable general del periodo impositivo respecto del que
se descubran, salvo que el contribuyente pruebe suficientemente que ha
sido titular de los bienes o derechos correspondientes desde una fecha
anterior a la del período de prescripción”. Idéntica previsión aparece en la Ley del Impuesto sobre Sociedades.
Esto quiere decir que si aparece, a la vista de la Inspección, un
patrimonio oculto, la Ley obliga a integrarlo como renta del periodo en
que se descubre, pero permite al contribuyente deshacer esa obligación
si prueba “suficientemente” su titularidad en periodos prescritos. En este caso el patrimonio aflorado no tributa pese a ser descubierto.
Esta es la situación general de los patrimonios ocultos en la
legislación tributaria española desde tiempo inmemorial, que siendo tan
generosa, pone de manifiesto que la “amnistía fiscal”
no se dirige a esos patrimonios, sino a aquellos adquiridos en periodos
todavía sin prescribir o a aquellos otros, los más, de origen tan
turbulento o de titularidad tan discutible que es imposible probar la
pertenencia en periodos prescritos. La titularidad es
extraordinariamente difícil de probar en el caso de dinero en efectivo
(en cajas fuertes o de seguridad) pues el dinero, además de no tener
patria, tampoco tiene dueño (aunque, a su vez, sí es dueño de las
personas), por lo que en estos casos el mecanismo habitual del artículo
39 de la Ley del IRPF no funciona.
Es en ese escenario y para esos activos, los no prescritos, los de
origen turbulento, y sobre los que no se puede probar la titularidad,
para los que se crea la medida, cuyo éxito económico o no dependerá de:
En primer lugar, el defraudador quiere tener la seguridad de que el
10% es el único coste que va a asumir. Esto, como hemos visto, no está
asegurado, pues se trata de una regularización de patrimonio, no de
rentas y podría pasar que si el origen del mismo corresponde a un
periodo no prescrito se exigieran impuestos adicionales: por ejemplo, la
venta, por un promotor, de un inmueble en 2.010 que se declaró por 3 y
se vendió por 5 millones de euros, generando dos millones de euros “en negro”
que ahora se afloran, permitiría, indagando su origen, liquidar el IVA
correspondiente a la transmisión que tampoco se ha declarado.
En segundo lugar el defraudador quiere informar lo menos posible del
origen y titularidad de esos fondos, porque sabe que cuánto más se sepa
de cómo consiguió ese patrimonio, más fácil es que pueda ser
investigado, incluso en un orden que no sea el tributario: favores
políticos, actividades ilícitas, fondos desviados de las empresas sin
conocimiento de los accionistas… Respecto de la titularidad sucede otro
tanto, especialmente con efectivo, que es prácticamente indemostrable.
En tercer lugar, el defraudador aflorará el patrimonio oculto
únicamente por razones económicas, en absoluto por quitarse de su
conciencia el peso de un “pecado fiscal”, ni
por miedo, pues percibe la comprobación fiscal de esos activos como algo
inalcanzable, sobretodo si están a buen recaudo en cuentas en paraísos
fiscales. Y para que eso se produzca tiene que haber razones tales como
la necesidad de contar con financiación para sus actividades o la
oportunidad de inversión en algún otro negocio. Descartada esta última
opción debido al momento de crisis que atravesamos sólo queda como
motivo el primero: la necesidad de financiación, pero no la de los
demás, o la de la economía en general, sino la de la propia actividad
del defraudador, algo que, a la hora de poner cifras, no se puede
estimar con mucha certeza.
Finalmente hay que tener en cuenta que el defraudador está
aconsejado, asesorado. Hará lo que su asesor le diga. A día de hoy los
asesores están divididos a la vista de los problemas que he enunciado en
los párrafos anteriores y que los tienen en vilo. Estos problemas se
aclararán, en cuanto se dé cumplimiento a lo previsto en el apartado 5
de la disposición adicional primera del Real Decreto Ley 12/2.012,
cuando se dice que “El Ministro de Hacienda y
Administraciones Públicas aprobará el modelo de declaración, lugar de
presentación e ingreso de la misma, así como cuantas otras medidas sean
necesarias para el cumplimiento de esta disposición”. Será el modelo el que nos dé las pistas y consume o no la infamia, en pro del beneficio económico.
Si el modelo es “laso” y se reduce
simplemente a exigir una relación de bienes (entre ellos el efectivo) en
las que el firmante indica que son de su titularidad sin acreditación
adicional alguna, entonces el incentivo a la regularización es mayor.
Si, por el contrario se exigen pruebas de titularidad “de
tales bienes o derechos con anterioridad a la finalización del último
período impositivo cuyo plazo de declaración hubiera finalizado antes de
la entrada en vigor de esta disposición” como dice la
norma, entonces, en muchos casos por imposibilidad (efectivo) y en otras
por miedo (si corresponde a periodos no prescritos, por la contingencia
del Impuesto Indirecto que queda al descubierto) la amnistía no surtirá
los efectos económicos esperados.
La lavadora universal
La inclusión del Impuesto sobre la Renta de No Residentes, abre una
interesante derivada, porque permite acogerse a la amnistía a todos los
contribuyentes del mundo mundial que sean capaces de acercarse hasta
nuestra soberanía fiscal y declarar que determinados patrimonios de los
que son titulares se obtuvieron a través de rentas producidos en
territorio español. El ejemplo más exagerado que se me ocurre (pero que
da la pista de lo que puede acabar pasando) es que un traficante de
armas residente en Arabia Saudí declare que es titular de cien millones
de euros que encontró en una bolsa de la basura en la Puerta del Sol en
noviembre de 2.010; paga el 10% y a continuación, como patrimonio ya
aflorado y aplicando el Convenio de Doble Imposición con Estados Unidos
envía a ese país los noventa millones de euros restantes, para la compra
de un rancho en Texas.
Casos tan descarados no encontraremos, pero es indudable que
asistiremos a intentos de blanqueo de capitales internacionales con
fórmulas más o menos alambicadas, montadas a partir de operaciones que
se realizaron en su día y que se aprovechan hoy para la regularización.
El hecho de que la norma exija la titularidad antes del fin del último
periodo cuyo plazo de declaración ha vencido (que para IRPF supone ser
titular de estos patrimonios antes del 31 de diciembre de 2.010), no
evita que determinadas operaciones realizadas entonces se exageren o se
usen como pretexto del origen del patrimonio oculto. Si, como se ha
dicho, el modelo de declaración es lo suficientemente permisivo para que
baste como acreditación de titularidad la simple firma del declarante,
por ejemplo en caso de dinero en efectivo, entonces nada evitará que
cualquier “ciudadano del mundo” se acerque a
nuestra administración fiscal, presente la declaración especial como no
residente, afirme la titularidad de la cantidad de efectivo que desee,
pague el 10% y, a continuación, repatríe ese capital aflorado a dónde
estime conveniente, aprovechando la red de convenios y sin que la
Administración Fiscal que los recibe pueda objetar nada al respecto.
De esta forma nos habremos convertido en la “lavadora de dinero negro universal”,
a cambio de una comisión del 10%, que será el grado de participación de
nuestro Estado en los beneficios del crimen organizado internacional.
Ésta pudo ser la clave del éxito (económico) de la regularización fiscal
italiana, y podríamos seguir sus pasos.
Se admiten apuestas
He tratado hasta aquí de enfocar la cuestión de la “amnistía fiscal”
desde una óptica distinta a la que generalmente se aborda (desde una
perspectiva ética, en un plano de indignación) con el fin de darnos
cuenta de que existen razones profundas para su crítica también desde el
plano de la técnica tributaria. En el fondo, en esta cuestión, como en
otras, se trata del difícil equilibrio entre coste y beneficio,
sobretodo cuando el coste es moral y el beneficio es económico: ¿cuánto
somos capaces de prostituirnos para intentar salir adelante?
Y luego, está claro, acertar… Después de degradarnos éticamente, de
perder nuestra dignidad con una amnistía fiscal como la propuesta… ¿si
al final nos quedamos como estamos, sin honra y sin barcos?… ¡Se admiten
apuestas!
Agustín G. Turiel Martínez. ATTAC Castilla-León
Inspector de Hacienda del Estado.
