El acuerdo entre el PSOE y el PP para incorporar a la Constitución española un precepto que impida que los gobiernos incurran en déficit no es fruto de la casualidad. Responde a la ideología neoliberal dominante en los últimos años que ha tratado de justificar el principio de estabilidad presupuestaria para poder tapar las vergüenzas de unas políticas neoliberales que son incapaces de generar suficiente actividad económica y empleo y la necesaria estabilidad de las economía a medio y largo plazo.
En este texto voy a presentar las razones que se dan a favor de la estabilidad, mostraré sus inconsistencias y señalaré por q [ii] ué se defiende a pesar de su falta de fundamento científico.
Los argumentos a favor de la estabilidad presupuestaria
El principio básico que domina el diseño y la aplicación de la política económica desde que se impusieron las ideas neoliberales es que los gobiernos democráticos y los bancos centrales con preferencias representativas (es decir, sujetos a la voluntad popular) tienden a generar ineficiencia y altas tasas de inflación y, por tanto, que la política fiscal (que depende directamente de la voluntad de los gobiernos y parlamentos) debe tener cada vez un papel más reducido.
Los denominados “nuevos economistas clásicos” pusieron en cuestión incluso el efecto expansivo de la política fiscal a corto plazo que tenía que ver con el llamado “efecto multiplicador”, que hace que un aumento inicial de gasto público se traduzca en un aumento final mucho mayor de la renta nacional.
En su opinión, los agentes anticipan racionalmente los fenómenos económicos gracias a que disponen de información perfecta y gratuita sobre todo lo que ocurre en el sistema económico. Gracias a ello, dicen estos economistas, los sujetos saben perfectamente los efectos de las intervenciones del gobierno y se adelantan a sus efectos. Por tanto, como sostiene Robert Barro, cualquier déficit presupuestario ni siquiera tendría efecto alguno sobre el sistema económico porque los sujetos “sabrán” que en el futuro se establecerían impuestos para financiarlo y, llevados por su conducta racional, ahorrarían desde el principio el incremento de renta que pudiera haber producido el impulso fiscal para pagarlo en su momento.
Entonces, si ni siquiera los déficit presupuestarios, que son las actuaciones fiscales con mayor capacidad para impulsar la actividad, tienen efectos reales sobre el consumo y no generan el efecto multiplicador de la renta, lo que se deduce es que no hay razón alguna para utilizar esta forma de intervención. En opinión de estos economistas neoliberales, hay que prescindir, pues, de un tipo de política económica, la fiscal, que, además, es muy costosa en su opinión debido al aparato administrativo que requiere, que necesita impuestos que consideran muy negativos y que causa los disturbios que cualquier intervención exógena provoca en los mercados.
El complemento indispensable a este planteamiento fue el de Robert Lucas al afirmar que, a diferencia de lo que ocurría con la política fiscal, la política monetaria podría tener efectos sustantivos sobre la actividad y, más concretamente, cuando se basara en reglas simples y de neutralidad, pues sólo entonces sería consistente con ellas el comportamiento de los agentes.
Los monetaristas que defienden esta idea añadirían, para criticar a la política fiscal, que una expansión presupuestaria aumentaría la demanda de dinero para transacciones (la que utilizamos para comprar bienes y servicios), lo que provocaría un aumento del tipo de interés que anularía el efecto expansivo del déficit presupuestario, ya que haría disminuir la inversión. Un argumento que niegan los economistas keynesianos porque entienden que puede darse un incremento sensible en la demanda de dinero sin necesidad de cambios bruscos en los tipos de interés, lo que evitaría el posterior efecto negativo sobre la inversión. Y que, en todo caso, podría actuarse a través de la política monetaria, expandiendo el crédito, para contener los tipos de interés.
Finalmente, la argumentación neoliberal contra la política fiscal discrecional se cerraría afirmando que el incremento de renta que ocasiona una expansión fiscal aumenta las importaciones y, por tanto, empeora el saldo corriente. En condiciones de libertad de movimientos de capital (otra situación que se da como inamovible) se hace entonces necesario atraer capital y para ello hay que aumentar los tipos de interés, lo que provocará la apreciación de la moneda nacional, la pérdida de competitividad y, finalmente, la caída en la renta. Se anularía así el inicial efecto expansivo de la política presupuestaria.
Estas consideraciones y otros desarrollos teóricos de los que no voy a ocuparme ahora terminaron por constituir una suma de proposiciones teóricas sobre las que se basó el nuevo pensamiento dominante en economía y cuyas principales hipótesis y conclusiones, en relación con la política presupuestaria, pueden resumirse en las siguientes.
1. Los déficit presupuestarios generan inflación y provocan la disminución de la inversión, lo que implica que deben reducirse al máximo o hacerse desaparecer. De ahí la política comúnmente denominada de déficit cero y la continua llamada a disminuir el montante de los gastos públicos y, en particular, los que se consideran de naturaleza improductiva o vinculados a tareas sociales que se entiende que no deben formar parte de los compromisos estatales.
2. Hay que mantener una política monetaria restrictiva y para ello también hay que evitar los déficit públicos puesto que estos ejercen siempre una presión indeseable sobre la oferta monetaria.
3. Hay que evitar al máximo los impuestos, procurando disponer de sistemas impositivos neutros, es decir, que no pongan en peligro la asignación de mercado al generar desincentivos o costes innecesarios a los propietarios del capital.
4. Debe avanzarse lo más posible en el objetivo de la privatización de los recursos y empresas públicas en la medida en que se entiende que el sector privado es estable per se y de esa manera se traslada estabilidad a todo el sistema económico.
5. La regulación, restrictiva, de la oferta monetaria debe confiarse a los bancos centrales como autoridades independientes, pues esa es la única manera de lograr neutralidad en las reglas y confianza y de evitar el despilfarro de los gobiernos.
3. Los pactos de estabilidad presupuestaria en Europa.
La estabilidad presupuestaria en Europa se instaura inicialmente como un criterio de convergencia en el Tratado de Maastricht, como un principio que debería entenderse como instrumento para lograr la convergencia entre las economía que se consideró necesario para crear las condiciones adecuadas para la instauración de la moneda única.
Sin embargo, el Tratado de Amsterdam (1997) lo asumió como un objetivo de comportamiento permanente que deberían respetar todos los estados en virtud, precisamente, del pacto para la estabilidad y el crecimiento que formalmente implicó ese Tratado.
Los gobiernos quedaban obligados a elaborar programas de estabilidad presupuestaria y convergencia en los que se fijarían los objetivos y los instrumentos para lograrlos. Al mismo tiempo, el nuevo Tratado redefinía el procedimiento ya establecido en Maastricht para actuar e incluso sancionar por déficit excesivo cuando algún país no respetase las reglas establecidas, bien porque superasen el techo del 3% del PIB en déficit anual o porque no actuaran adecuadamente para mantener el volumen de deuda pública por debajo del 60% del PIB o no hicieran lo suficiente para disminuirla si ya estaba por encima de este nivel.
Las razones que se han argumentado para el mantenimiento del principio estabilidad son básicamente dos.
En primer lugar, que la unión monetaria requiere inexcusablemente disciplina presupuestaria de los países integrantes a fin de que ninguno de ellos genere efectos negativos sobre los demás, principalmente provocando subidas en los tipos de interés o tensiones inflacionistas, como he señalado antes. Se supone que, en ausencia de otras medidas de estabilización que en la unión monetaria ya no están disponibles, si un país incurre en déficits excesivos trasladará la presión sobre los tipos de interés y sobre los precios a toda la zona, debilitando a la larga el crecimiento de todos.
En segundo lugar, se entiende que obligando a los gobiernos a obedecer reglas estrictas de estabilidad presupuestaria se logra un efecto de credibilidad que a la larga incluso las haría innecesarias y que reforzaría el crecimiento a largo plazo.
Principales efectos sobre el crecimiento y el bienestar de la estabilidad presupuestaria
A continuación resumo los principales defectos del argumentario neoliberal sobre la estabilidad presupuestario y los principales efectos que tiene su aplicación en las economías de nuestro tiempo.
Rigidez
El primer efecto negativo de los pactos de estabilidad tal y como se imponen en Europa es que establecen el principio de estabilidad como un criterio limitativo que deben cumplir por igual todos los estados.
Esto implica una gran rigidez porque es evidente que no todos los países se encuentran en iguales condiciones, sobre todo, en las que tienen que ver más directamente con el bienestar social, como pueden ser las expresivas de la inversión social realizada o de las infraestructuras de todo tipo. Ni siquiera se toman en consideración variables que son elementalmente determinantes de la relación entre el gasto público y el crecimiento y el bienestar como la población, su estructura de edad, los niveles de empleo y desempleo, la población inactiva, etc.
De esta forma, la rigidez del principio de estabilidad se convierte en un instrumento que incapacita a los gobiernos y al conjunto de la unión europea para avanzar en un tipo de convergencia que no sea más que la que se expresa en los términos puramente nominales de la balanza fiscal.
Su simplismo es quizá la mejor expresión de que simplemente se trata de un postulado puramente ideológico sin fundamento científico riguroso.
Inadecuado cómputo de los retornos e ingresos que genera el gasto
El segundo efecto perturbador es que al fijar plazos anuales para cumplir el pacto de estabilidad se deja fuera cualquier tipo de consideración acerca de los efectos intertemporales de la inversión y el gasto público.
Es obvio que el gasto público (como le ocurre a la inversión privada) generalmente muestra sus resultados e incluso genera ingresos en periodos superiores al año. En esos casos, si el gasto público se computara a más largo plazo, presentarían un saldo neto lógicamente diferente y menos deficitario.
El problema es que esta dimensión intertemporal del gasto público afecta fundamentalmente a la inversión social que no suele generar retornos inmediatos sino a lo largo del tiempo y, muchas veces, a muy largo plazo.
Lo que se dificulta entonces con la estabilidad presupuestaria es que los gobiernos lleven a cabo este tipo de inversiones, lo que obviamente debilita las estructuras del bienestar de una manera especial y no sólo el alcance potencial del crecimiento.
Freno para reformas estructurales
Un tercer efecto negativo de los pactos de estabilidad europeos es paradójico: son tan inadecuados que incluso pueden impedir que se lleven a cabo las políticas que propugnan quienes los defienden. Me refiero a que la estabilidad presupuestaria puede implicar serias restricciones a la posibilidad de que los gobiernos afronten reformas estructurales profundas (incluso como las que propone los enfoques más ortodoxos) pues estas suelen requerir normalmente inversiones extraordinarias o iniciales importantes, como ocurre, por ejemplo, en el caso de las reformas liberales de los sistemas de pensiones.
Por otro lado, el principio de estabilidad tan rígidamente aplicado impide considerar algo igualmente elemental: el gasto público se computa como la partida negativa del saldo presupuestario pero a la hora de contabilizar este último se debería tener en cuenta que una gran parte de los ingresos correlativos que genera no van a parar al estado sino a las empresas o familias.
Dudoso efecto sobre el crecimiento
Un efecto más controvertido es si la estabilidad presupuestaria contribuye positivamente al crecimiento de la actividad o si, por el contrario, la limita y frena la creación de empleo.
El escaso tiempo transcurrido hace que las evidencias empíricas sean todavía discutibles y que no puedan considerarse definitivas.
La tesis más conservadoras se fundamentan en el modelo de Barro que establecía que entre el crecimiento y el gasto hay una relación en forma de "U" invertida, de manera que, a partir de un determinado momento, más gasto público no estimula sino que disminuye el crecimiento.
La razón que tradicionalmente se ha dado para justificar esta idea es que el gasto público termina financiándose por impuestos y que si estos aumentan considerablemente se frena la actividad económica además de provocar más ineficiencias y despilfarro.
Naturalmente, el problema al que se enfrentan estas tesis es determinar en qué punto se produce la inflexión de la "U" de Barro en cada país, lo que no se ha podido descubrir, ni seguramente sea posible hacerlo.
Algunos autores han tratado de señalar indicios de que la estabilidad no haya sido retardataria del crecimiento, pero se trata de análisis que no pueden considerarse definitivos ni completamente aceptados, bien porque se puede mostrar que otros criterios son más positivos desde este punto de vista bien porque su evaluación global como "norma social" es francamente negativa como han señalado Jean Paul Fitoussi y Franceso Saraceno.
En cualquier caso, ni siquiera si se pudiera establecer que la estabilidad incentiva y favorece el crecimiento económico medido a través del PIB no estaríamos ni mucho menos ante una prueba definitiva de la bondad de la estabilidad presupuestaria porque es evidente que el crecimiento por sí mismo ni garantiza la creación de empleo, y mucho menos el de calidad, ni eso equivale a que haya más ingresos para todos los sujetos económicos ni, por supuesto, más bienestar.
Por el contrario, más bien cabría considerar que un tipo de crecimiento impulsado sin suficientes inversiones sociales (o con un nivel de estas por debajo del potencial o necesario en un momento dado) sería un modelo de acumulación bastante insatisfactorio desde el punto de vista de las necesidades colectivas y del bienestar. Como dice acertadamente Fitoussi (1996) el crecimiento económico es una cuestión filosófica antes que económica.
Fomento de los comportamientos procíclicos que provocan crisis
Otra característica relevante del principio de estabilidad es que implica comportamientos procíclicos de las finanzas públicas, es decir, que en lugar de corregir sus malos momentos los agrava. Incluso aunque el pacto se pudiera interpretar con algo más de flexibilidad, implicaría siempre una constricción constante de la capacidad de maniobra de los gobiernos.
Este es un efecto buscado, que se asume como deseado por los neoliberales porque, como señalé, parten del prejuicio ideológico de que cualquier intervención pública es indeseada.
Sin embargo, la historia económica ha demostrado y está demostrando en estos tres últimos años, que el mantenimiento de los criterios de estabilidad suponen un corsé muy negativo en momentos en que las economías sufren etapas de recesión. Y que en las etapas de bonanza este comportamiento procíclico también hace que los gobiernos no actúen adecuadamente aumentando su propio rendimiento fiscal en las etapas de bonanza económica.
Ni en fase de recesión ni de expansión es buena por principio la estabilidad presupuestaria.
Dificultad para la convergencia social
Por otro lado, la aplicación del principio de estabilidad en un marco como el de la Unión Europea da lugar a que los países que parten de una situación más atrasada o débil en el proceso de convergencia, como España, hayan tenido dificultades adicionales para alcanzarla en los aspectos más relevantes del bienestar social: empleo, protección social o infraestruturas y bienes públicos en general. Es una evidencia, por ejemplo, que el gasto social en España ha ido disminuyendo en relación con el PIB de forma paralela a la búsqueda de la estabilidad presupuestaria, originando así pérdidas netas de bienestar claramente perceptibles como ha demostrado entre otros Vicenç Navarro.
La naturaleza procíclica de los pactos de estabilidad debilita a las economías y las expone más crudamente a los efectos negativos de los ciclo sobre el empleo y el bienestar, hace que éstos sean más recurrentes y, en general, se convierte en uno de los factores decisivos que disminuyen la capacidad de maniobra de los gobiernos cuyos efectos también son, como vamos a ver enseguida, muy negativos no sólo desde el punto de vista económico.
Errónea concepción de la naturaleza del sector público y de su función económica
El pacto de estabilidad presupuestaria se basa también en una traslación mecánica y equivocada de las bondades de la competencia empresarial al ámbito del Estado.
Se considera que, así como las empresas privadas deben descargarse en la mayor medida de lo posible de costes para poder ser más competitivas, los estados deben de actuar de igual manera, de modo que es deseable que eliminen el máximo de cargas para ser eficaz y también competitivo.
Se trata de una idea que se aplica cada vez en mayor medida a los servicios públicos de todo tipo y que está provocando su debilitamiento, su deterioro y una progresiva pérdida de cobertura, además de constantes problemas de financiación que padecen, principalmente, los sectores y clases sociales de menor renta.
Se trata de una idea equivocada en la medida en que el papel del estado no es equivalente al de las empresas y que a la postre generará efectos muy lesivos sobre el bienestar y sobre el rendimiento de las empresas (sobre todo de las pequeñas y medianas que tiene más dificultades para proveerse por sus propios medios del capital social y formar el capital humano que necesitan) puesto que disminuye la capitalización de las economías y las fuentes del crecimiento más estable y duradero -el capital social en todas sus manifestaciones- y que, al aumentar la población que va a carecer de bienes esenciales, incrementa la desigualdad y las bolsas de pobreza.
La defensa de la estabilidad presupuestaria se basa igualmente en considerar que la protección social o las normas costosas de regulación laboral son la causa de las ineficiencias y, en particular, del desempleo. Se trata de otra idea errada puesto que, en realidad, son su consecuencia y podrían efectivamente eliminarse o disminuirse pero justo en la medida en que no se estuvieran aplicando políticas que implican un freno efectivo al empleo y a la creación de riqueza.
Abrir la puerta al sector privado
La contención del gasto público en aras de la estabilidad presupuestaria cuando al mismo tiempo, como hacen los neoliberales, se reniega de los impuestos, simplemente lleva a una consecuencia inevitable, que los estados puedan proporcionar menor cantidad de bienes y servicios públicos, de modo que así se abren de par en par las puertas al negocio que supone su provisión privada. Y el efecto de esto último es bien sabido: menor cantidad ofrecida, precios más elevados y menos personas con posibilidad de satisfacer sus necesidades accediendo a ellos.
Prácticamente la totalidad de los trabajos científicos que han evaluado el efecto de las privatizaciones españolas han mostrado que prácticamente en ningún caso se ha mejorado el rendimiento económico y financiero de las antiguas empresas públicas.
Y teniendo en cuenta que la estabilidad presupuestaria llevará consigo esta sustitución de la provisión pública por la privada (que también necesitará financiación) y que rebaja el nivel de vida de las personas de ingresos más bajos pero que las obligará a tener que realizar más gasto de mercado, resulta que en realidad no reduce la deuda total de la economía sino, en todo caso, la pública. La privada seguirá aumentando y de esa forma el negocio de la banca privada que, en definitiva, es lo que se trata de favorecer.
Una preferencia ideológica revestida de falsos argumentos científicos
En definitiva, es bastante claro que la aplicación de políticas de estabilidad presupuestaria tienen consecuencias muy negativas sobre la marcha de la economía y sobre el bienestar mientras que está por demostrar que los pretendidos efectos positivos sobre el crecimiento y el empleo que postulan sus defensores sean una realidad. Algo que será muy difícil que pueda conseguirse si se tiene en cuenta que para llegar a esa conclusión se parte de hipótesis completamente irrealistas y sin más base que la ideología: la existencia de mercados de competencia perfecta, la disposición información perfecta y gratuita por todos los sujetos económicos o que los mercados son estables por sí mismos, sin necesidad de ningún tipo de intervención pública (una hipótesis ésta última que debería dar vergüenza sostener cuando ha pasado lo que acaba de pasar en los mercados financieros de todo el mundo.
Si estos postulados se rechazan, porque no pueden darse en la realidad salvo en circunstancias verdaderamente excepcionales, es imposible llegar a las conclusiones liberales sobre las bondades del equilibrio presupuestario.
Pactos de estabilidad, pactos contra la democracia y el bienestar social
Además de las consecuencias puramente económicas que acabo de señalar, el principio de estabilidad presupuestaria (y más concretamente su imposición a través de mandatos constitucionales) significa en la práctica impedir que la ciudadanía pueda elegir libremente a la hora de enfrentarse a los problemas económicos de nuestra época.
Al imponerlo en cualquier momento y condición, como ahora han acordado en España el PSOE y el PP, se impide que los gobiernos puedan suscribir pactos con sus electores si no es en los términos prescritos por la ortodoxia económica dominante. Se obliga de esta forma a que las única política posibles sean las neoliberales.
Es decir, la imposición del principio de estabilidad implica que no puedan darse soluciones negociadas y, por lo tanto democráticas, al conflicto social inevitable que es consustancial con la generación y distribución de la renta y la riqueza.
La estabilidad presupuestaria se ha concebido y se está aplicando como un dogma que hace desaparecer la capacidad de maniobra mínima sobre la que se basa el gobierno democrático de la economía e impone una única opción como si fuese la única solución óptima.
Detrás de todo ello subyace una idea fundamental cuya asunción ha perfilado la política económica de nuestros días y que, entre otros, ha sido criticada recientemente por Stglitz.
Se establece que hay sólo una respuesta al problema social y que no existen ya alternativas políticas sino soluciones técnicas que no requieren negociación ni pacto, sino una adecuada implementación por parte de autoridades, como por antonomasia los bancos centrales, independientes, creíbles y que se reputan neutrales; o por la Unión Europea como una institución superior a cualquier tipo de preferencia social.
La democracia y las políticas de bienestar se basan en la posibilidad de negociación frente al conflicto social y en una idea claramente expuesta por Stiglitz (2002:16): "no existe una única política Pareto-dominante (óptima) en la que puedan estar de acuerdo todas las personas ´razonables´".
Llevar a la constitución el principio de estabilidad presupuestaria es imponer de facto una dictadura económica porque para evitar el déficit público se impone un gigantesco déficit democrático que impide que todos las personas se encuentren en igualdad de condiciones a la hora de decidir sobre los problemas económicos. Por eso podemos decir que la imposición de un principio de estabilidad presupuestaria en las condiciones en que se impone es algo radicalmente contrario al sentido más elemental de la democracia.
¿Se puede actuar de otra forma?
La historia económica demuestra que cuando los gobiernos han actuado poniendo en marcha políticas fiscales y monetarias discrecionales y combinadas han logrado mejores resultados que en los últimos años de rechazo neoliberal a la fiscalidad discrecional y progresiva.
Y el sentido común indica que afirmar que la estabilidad presupuestaria es buena por principio, en cualquier caso, es una soberana tontería. Como lo sería afirmar que una economía puede endeudarse ilimitadamente sin problema ninguno.
¿Qué adelantaría un país con tener estabilidad presupuestaria si al mismo tiempo carece del capital social y de las estructuras –físicas, educativas, sanitarias, sociales, culturales, relacionales o empresariales…- que son imprescindibles para que sus empresarios puedan crear riqueza y sus ciudadanos adquirir el imprescindible capital humano y el bienestar adecuado?
Lo importante no es garantizar en todo caso que no haya déficit.
Lo razonable y lo que proporciona progreso a una nación es disponer de la dotación de capital social necesario para satisfacer las necesidades sociales. Esta debe ser la variable de partida y no el saldo cero del presupuesto público.
Y lo que sabemos, porque la historia es indiscutible en este aspecto, es que eso no se puede conseguir sin una suficiente dotación de gasto público. Por tanto, lo primero es asegurar este y luego encontrar las vías adecuadas de financiación.
El problema que tienen las políticas neoliberales y quienes las defienden es que son incapaces de generar esa financiación por tres razones. Primero, porque quieren evitar que las clases de mayor renta paguen impuestos. Segundo, porque provocan una gran desigualdad y eso deprime a las economías y hace que puedan generar muchos menos ingresos para las arcas del estado. Y tercero porque incentivan que el ahorro vaya a los mercados financieros en lugar de a financiar la actividad productiva. Y como son incapaces de generar ingresos no tienen más alternativa que imponer la reducción del gasto con las consecuencias que he señalado.
De hecho, el problema que está padeciendo una economía como la española en relación con la deuda (dejando al margen el inadecuado modelo de crecimiento de los últimos años) no es su cuantía sino que su financiación está a expensas de los especuladores.
La alternativa, como argumentamos Vicenç Navarro, Alberto Garzón y yo en el libro HAY ALTERNATIVAS que saldrá publicado por Aguilar próximamente, es poner en marcha otro tipo de políticas que frenen la desigualdad, que promocionen un nuevo tipo de actividad económica y se basen en una mayor justicia fiscal y social y que así procuren nuevos y mayores ingresos para no tener que reducir la dotación de los bienes y servicios de bienestar que necesita la inmensa mayoría de la población. Es muy posible que eso requiera cierto nivel de endeudamiento, que ni siquiera tiene por qué ser muy elevado, aunque desde luego mayor al déficit cero que se impone. Pero si se aplican políticas generadoras de ingresos productivos, si se fomenta el uso razonable del ahorro y si se acaba con la especulación financiera no tiene por qué ser un escollo para alcanzar los mayores niveles de rendimiento empresarial, de bienestar social y de progreso que España necesita.
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Juan Torres López
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